区人民政府：

2022年7月27日上午，区人大常委会召开了行政机关行政案件（行政行为）人大专题询问会，听取了区委依法治区办、区人力资源和社会保障局、区农业农村局、区综合行政执法局2019年至2021年行政复议、行政诉讼情况汇报，并进行了认真审议。2022年7月27日下午，区十八届人大常委会第三次会议听取了区人民政府副区长屠定玉所作的《关于2021年度法治政府建设情况的汇报》，并进行了认真审议。

会议认为，区人民政府转变政府职能，法治建设推进不断深入；规范行政行为，政府法治能力全面提升；严格依法行政，行政执法更加公正文明；注重矛盾化解，社会治理更趋规范高效，将法治政府建设任务落实到政府运行的各个方面。

会议指出，当前区人民政府法治政府建设工作仍存在一些不容忽视的问题，主要集中在以下几个方面：（一）法治建设重要性认识有待深化。有些行政机关执法为民的服务意识不强，通过执法化解矛盾桥梁纽带作用发挥不够；行政过程还存在程序意识不强问题，为达到行政管理目的而忽视法律规定程序情况偶有发生；对法律监督有抵触、被动应付、不积极主动纠错、相互推诿等状况；个别单位对履行职责的认识存在偏差，“放管服”放而不管，让企业任性作为、随意损害消费者利益。（二）法制人才队伍建设较为薄弱。政府及部门法制机构人员断层、缺员现象严重，法制人才培养使用缺乏举措；因法制缺员，人员混岗，基层执法人员调整等原因，基础工作由执法辅助人员完成现象普遍，影响了法治政府持续推进。（三）行政执法有待进一步规范。个别行政执法案件存在认定事实错误情况，甚至仍有少数越权行政的行为；忽略立法意图，机械适用法律，对法律规定做限缩解释等现象还有存在。程序性、实体问题依然较多；对当事人反映的未按照法律规定实施的行政行为，缺乏主动纠错的责任担当，增加了当事人诉累；对非诉强制执行案件，部分执行单位选择性执法，裁执分离执结率低。（四）职能交叉、执法衔接仍未理顺落实。部分社会治理问题仍存在职能交叉、职能衔接不顺畅问题。行政与司法等部门相互共享、相互配合机制落实不够，影响了社会矛盾化解。行政执法与刑事司法衔接仍不顺畅，行政执法与刑事司法证据标准不统一、缺乏规范，造成涉嫌犯罪人员未采取强制措施导致人员脱逃等问题。个别地方因行政执法事权划转形成职权分歧，而相互推诿，造成违法行为蔓延。

为此，会议提出以下审议意见：

（一）强化法治意识，切实担负法治政府建设责任。一要深入学习贯彻习近平法治思想，深刻意识到法治对社会稳定发展保障作用。二要加强对依法行政工作的领导，明确主要领导在推进依法行政工作的第一责任人责任，落实严格行政违法责任追究机制，营造良好社会法治环境。三要坚持放管结合，正确处理政府与市场关系，把管理工作重点从事前审批转到加强事中事后监督。四要主动接受各项监督，积极回应群众期盼，积极担当作为，不断提高自行纠错能力。

（二）夯实法治基础，切实加强政府法制队伍建设。一要加强法制机构建设。各地各部门要切实配备法制机构人员，重视法制机构人员梯队建设；二要培育法律和专业人才。招录和使用好法律人才和各项专业人才，并保持专业人员的适岗性和稳定性；三要提高法律实务能力和水平。持续提高法律服务人员的实际工作能力，让法律资格人才到法律实务部门进行岗位锻炼。

（三）严格规范执法，切实提高依法履行职责能力。一要理顺执法体制。要结合普陀实际，减少应改革而在以后工作中留下管理上后遗症；二要严格依法执法。牢固树立执法程序意识，优化执法流程，正确行使行政裁量权，确保法律适用得当；三要加强执法监督。完善内部执法监督机制，严格执法责任追究。

（四）落实沟通机制，切实有效化解社会矛盾纠纷。建立健全行政机关之间、行政机关与司法机关等沟通交流机制。在区政府层面探索职责裁决机制，明确职责界限，解决部门推诿。落实完善“行刑衔接”常态化机制，强化信息沟通，统一证据标准，明确案件移送规范。加强数字政府建设的顶层设计，推动部门信息共享，实现跨部门、跨层级、跨领域的整体统筹与工作协同。

附件1：建议区人民政府研究解决的问题清单

附件2：部分代表委员审议发言摘要

附件3：关于全区法治政府建设工作情况的调研报告

附件4：普陀区2019—2021年行政案件情况调查报告

附件1：

建议区人民政府研究解决的问题清单

1、强化法治建设认识。强化机关干部尤其是领导干部法治思维，强化行政过程中的程序意识，深化对“放管服”改革中部门职责的认识，提高接受各项监督的自觉性，进一步增加重大行政决策过程中听取多方意见的频次。

2、加强法治队伍建设。落实各部门法制机构人员配备，培育法律专业人才，让法律人才在实务岗位中锻炼，实现法制人才的适岗性和稳定性，持续提高法制人才的实务能力和水平。

3、进一步提高依法履职能力。结合普陀实际，推进执法体制改革。优化执法流程，正确行使行政裁量权，确保法律适用得当，防止随意执法、选择性执法。

4、优化信息沟通共享机制。建立健全行政机关之间、行政机关与司法机关等沟通交流机制，落实府院联席会议制度。探索职责裁决机制，减少相互推诿。完善“行刑衔接”，强化信息沟通，统一证据标准，明确案件移送规范。加强数字政府建设的顶层设计，实现跨部门、跨层级、跨领域的整体统筹与工作协同。

附件2：

部分代表委员审议发言摘要

1、关于法治政府建设有两个关键词。一个是重视，认识上的重视。一个是依法，行政行为要依法执行。还有一个问题普遍存在，就是部门相互间对于边界不清、执法权限不清导致推诿，或者是主动不作为。

2、针对行政行为执法中的问题，一个要引导关键少数和基层一线的执法主体，要进行系统性培训，提高依法行政的能力。第二个是要使执法队伍的专业化、执法行为的标准化、执法流程的信息化。第三个是加强法治意识、化解意识、基层意识。要树立化解意识，无论是诉讼、调解、和解都是为了化解矛盾。基层意识就是要加强基层队伍的建设，加强系统性的培训提升。

3、行政诉讼法对行政程序做了进一步的严格，严格了司法审查的标准，明确规定行政行为程序轻微违法，对原告权益不产生实质影响的，法院也应当判决确认违法，所以行政机关应当高度重视行政行为的程序合法性。从近几年的案件来看，有不少行政机关工作人员对不产生实质影响的轻微违法不太重视，从而导致案件败诉，所以各部门应当高度重视程序合法，减少因程序问题而被确认违法的情况。

4、很多行政复议的撤销、行政败诉是因为送达行为不规

范引起的，出问题的较多的是邮寄送达和留置送达。有一个案例是邮寄送达出现问题，行政机关仅凭当事人提供的法定代表人信息，没有履行审核职责，导致未送达真正的法定代表人处。留置送达出现问题也较多，近几年来，也有多起案件因留置送达不规范而引起争议，希望引起行政机关高度重视。

附件3：

关于全区法治政府建设工作情况的调研报告

区人大常委会调研组

主任、各位副主任、各位委员：

根据区人大常委会年度工作安排,从5月份开始,调研组对全区法治政府建设情况进行了深入调研。实地走访了部分镇、街道，并重点调研了区公安分局、区司法局、区农业农村局、区卫健局等单位主要负责人的依法履职情况；听取区法院、区检察院等单位就行政机关依法行政、出庭应诉、履行职责中存在的问题和推进法治政府建设的意见建议。期间，还专题召开了行政机关行政案件（行政行为）询问会。现将有关调研情况报告如下：

一、主要工作成效

2021年以来，区人民政府紧扣法治政府示范区创建和区域社会治理现代化建设目标，结合普陀实际，持续将法治政府建设任务落实到政府运行的各个方面。2021年4月成功创建法治浙江（法治政府）建设示范单位。

（一）转变政府职能，法治建设推进不断深入。区政府切实履行推进法治政府建设职责，强化法治建设第一责任人职责并加强监督；推进审批改革。清理基层证明事项，深化“证照分离”“多证合一”改革，提升“一网通办”“跨域通办”能力，提高政务服务效能；营造法治市场环境。开展营商环境整改，严格执行负面清单制度，推动“非禁即入”普遍落实；建设社会信用体系。出台信用体系建设制度，开展企业亮信用活动，搭建小微企业信贷评级平台，打造“信用评级+信用贷款”金融服务模式；完善公共法律服务。整合法律资源，推出系列惠民便民法律服务举措，不断提高法律援助服务社会能力。

（二）规范行政行为，政府法治能力全面提升。深化“大综合一体化”行政执法改革，进一步整合行政处罚及与之相关的行政强制权，完成执法事项赋权试点工作；加强行政规范性文件管理，全面落实规范性文件备案审查制度；科学依法决策，指导行政机关公布年度政府重大行政决策目录，并进行合法性审查；完善合同管理，推行合同管理“五统一”机制；健全法律顾问服务管理制度，持续保持政府法律顾问区、镇（街道）全面覆盖。

（三）严格依法行政，行政执法更加公正文明。加强重点领域执法，加大疫情期间冷链食品安全，生态环境违法和小型加工制造、矿山、危化等领域监管力度；提升执法规范标准，深化“执法监管无偏见”行动，落实“首违不罚”制度，试行轻微违法依法免予处罚清单；推进行政执法信息化建设，开启“智慧执法”新模式，有效尝试远程数字执法；强化执法监督，推行执法“双随机、一公开”监管、跨部门联合监管和“互联网+监管”，优化调整政务公开事项标准，严格规范政府信息公开。

（四）注重矛盾化解，社会治理更趋规范高效。利用行政复议争议化解主渠道，改进复议审理模式，发挥行政复议咨询委员会的作用，将调解工作贯穿于行政复议案件受理、审查以及应诉全过程；系统构建区、镇街、村社+社会组织“3+X”矛盾化解体系，探索多种矛盾化解机制，完善矛盾纠纷化解闭环。注重诉讼期间矛盾化解，引导行政机关参与行政调解和积极应对诉辩争议，全面落实行政机关负责人出庭应诉；完善提升“一中心四平台一网格”，数字赋能矛盾调解，推动升级各类平台融合，推进社会治理规范高效。

二、存在问题

（一）法治建设重要性认识有待深化。调研发现有些行政机关执法为民的服务意识不强，通过执法化解矛盾桥梁纽带作用发挥不够；行政过程还存在程序意识不强问题，为达到行政管理目的而忽视法律规定程序情况偶有发生，对涉及群众利益的决策项目按照《浙江省重大行政决策程序规定》组织公众听取意见的较少；对法律监督有抵触、被动应付、不积极主动纠错、相互推诿等状况；有些部门缺少法律敬畏意识，对明显存在败诉风险的诉讼案件，消极应对，不通过主动调解等方式予以纠正时有存在；个别单位对履行职责的认识存在偏差，“放管服”放而不管，让企业任性作为、随意损害消费者利益。

（二）法制人才队伍建设较为薄弱。政府及部门法制机构人员断层、缺员现象日益严重，法制人才培养使用缺乏举措；法律资质人员占比较少，少数持证人员未涉足法律实务，缺乏实际经验，难以履行政府法律参谋职责，行政诉讼出庭不出声现象较为普遍。有些单位因法制力量薄弱，过分依赖作为辅助的政府顾问律师，而把自己当成法律工作的传递手，陷入恶性循环；因法制缺员，人员混岗，基层执法人员调整等原因，基础工作由执法辅助人员完成现象普遍，影响了法治政府持续推进。

（三）行政执法有待进一步规范。个别行政执法案件存在认定事实错误情况，甚至仍有少数越权行政的行为；忽略立法意图，机械适用法律，对法律规定做限缩解释等现象还有存在。行政处罚、申请执行超期，未依法告知、移送、答复等程序性问题较多存在，法律文书制作不规范、处罚幅度错误等实体问题依然较多；实施行政许可未按照《行政许可法》规定履行一次性告知义务的情况仍未彻底改变；涉及群众投诉反映要求履行法定职责的，慢作为、不作为等拖延现象还有发生，严重损害群众对政府信任度；对当事人反映的未按照法律规定实施的行政行为，缺乏主动纠错的责任担当，增加了当事人诉累；对非诉强制执行案件，部分执行单位选择性执法，裁执分离执结率低。

（四）职能交叉、执法衔接仍未理顺落实。虽然行政机关已经实现了职责划分，但是部分社会治理问题仍会存在职能交叉，存在职能衔接不顺畅问题，未能通过有效措施予以解决。行政与司法等部门相互共享、相互配合机制落实不够，影响了社会矛盾化解，行政执法与刑事司法衔接仍不顺畅，行政执法与刑事司法证据标准不统一、缺乏规范，造成涉嫌犯罪人员未采取强制措施导致人员脱逃等问题。个别地方因行政执法事权划转形成职权分歧，而相互推诿，造成违法行为蔓延。

三、推进法治政府建设的几点建议

（一）强化法治意识，切实担负法治政府建设责任。一要深入学习贯彻习近平法治思想，深刻意识到法治对社会稳定发展保障作用。强化机关干部尤其是领导干部法治思维，切实做到办事依法，遇事找法，解决问题用法，化解矛盾靠法，加强依法应对风险挑战的能力。二要加强对依法行政工作的领导，明确主要领导在推进依法行政工作的第一责任人责任，让法无禁止即可为、法无授权不可为作为公私行权标准。落实严格行政违法责任追究机制，提高违法行政成本，树立法制权威，在依法行政过程中建立政府信誉，营造良好社会法治环境。三要坚持放管结合，正确处理政府与市场关系，把管理工作重点从事前审批转到加强事中事后监督，管理部门要触及问题核心，探索更有效的管理方式，依法实施处罚，没有处罚权不等于没有监管职责，更不能“以罚代管”、“一罚了之”。四要主动接受各项监督，积极回应群众期盼，积极担当作为，不断提高自行纠错能力。

（二）夯实法治基础，切实加强政府法制队伍建设。一要加强法制机构建设。法制机构作为行政机关依法行政有效推进的法律服务和参谋机构，在全区法治建设的进程中发挥着重要作用，各地各部门要切实配备法制机构人员，重视法制机构人员梯队建设，发挥法制参谋服务作用，保障依法行政整体水平明显提高；二要培育法律和专业人才。招录和使用好法律人才和各项专业人才，并保持专业人员的适岗性和稳定性，让专业的人做专业的事，不断提高政府部门在各领域的依法管理服务能力；三要提高法律实务能力和水平。持续提高法律服务人员的实际工作能力，让法律资格人才到司法、政府法制、律师事务所等法律实务部门进行岗位锻炼，真正提高其依法服务能力和水平。

（三）严格规范执法，切实提高依法履行职责能力。一要理顺执法体制。要结合普陀实际，在深入调查研究基础上高效推进各项执法体制改革，并实事求是评估改革效果，不要为改革而改革，减少应改革而在以后工作中留下管理上后遗症；二要严格依法执法。坚持把好依法执法关，公平执法关，牢固树立执法程序意识，优化执法流程，正确行使行政裁量权，确保法律适用得当，防止随意执法、选择性执法，让广大群众在执法中感受到文明公平正义，坚决维护法律权威；三要加强执法监督。践行有权必有责理念，完善内部执法监督机制，严格执法责任追究，杜绝执法违法行为的发生。执法机关还要依法接受人大监督、司法监督、媒体监督和群众监督。要充分发挥部门监督，严格执法执纪，提高执法监督实效。

（四）落实沟通机制，切实有效化解社会矛盾纠纷。建立健全行政机关之间、行政机关与司法机关等沟通交流机制。落实联合执法机制，推动部门信息共享，区政府层面探索职责裁决机制，以明确职责界限，解决减少部门互相推诿。落实府院联席机制，让其成为依法规范高效解决社会矛盾纠纷的重要途径。落实完善“行刑衔接”常态化机制，强化信息沟通，统一证据标准，明确案件移送规范。加强数字政府建设的顶层设计，实现跨部门、跨层级、跨领域的整体统筹与工作协同，进一步推动政府行政运行从条块分割、封闭的架构迈向开放、协同、合作，着力形成推进社会综合治理的强大网络。 

附件4：

普陀区2019—2021年行政案件情况调查报告

区人大常委会法制与监察司法工委

根据区人大常委会年度工作安排，法制与监察司法工委从6月份开始，对全区行政案件司法审查情况、协调解决和处理行政争议情况、行政首长出庭应诉情况以及行政机关在执法中存在的问题进行调查。期间，组织召开座谈会，听取区法院、区司法局等相关部门对行政案件情况的汇报，旁听行政诉讼庭审。在汇总、分析和研究各方意见建议的基础上，形成调查报告。现将此次调查报告如下：

一、2019—2021年行政案件基本情况

（一）行政复议案件基本情况

2019年—2021年，我区共受理行政复议案件39件。行政复议案件按被申请人分类，区公安分局（含派出所）9件，区市场监管分局5件，区综合行政执法局4件，镇（街道）6件，区卫健局4件，区人社局4件，区自然资源和规划分局2件，区道路运输管理局、区住建局、区民政局、舟山市公安局交通警察支队普陀山大队、上海普陀市监分局各1件。经审理，维持13件，终止13件，驳回5件，逾期未补正视为放弃3件，责令履行法定职责2件，撤销1件，不予受理1件，转送1件，调撤率达35%。案件类型主要涉及行政处罚、投诉举报答复、征地拆迁、政府信息公开、要求履行法定职责等多个领域，其中行政处罚案件占比达43.59%。纠错案件中，区卫健局1件，案由为行政处罚；区综合行政执法局2件，案由为投诉举报处理。纠错原因主要是违反法定程序，法律理解适用错误，未依法、完全履行法定职责。

（二）行政诉讼案件审查基本情况

三年受理行政诉讼案件合计165件，同比前三年收案总数149件，上升10.7%.行政诉讼案件收案数量总体呈增加趋势。从涉诉行政管理领域分析，新收的一审行政诉讼案件涉及行政管理领域较为分散，其中人社（37件，占22.4%）、自规（34件，占20.6%）、公安（12件，占7.2%）、市场监督（12件，占7.2%）为主要涉诉领域，综执、住建、卫健、环保及道路运输亦每年有行政诉讼案件出现。从案件审理结果看，行政机关三年败诉率分别为14.75%、12%、10.77%。

（三）非诉行政案件审查基本情况

近三年间，非诉行政案件收案数量持续大幅减少。审结非诉行政案件合计87件，不予执行0件。非诉案件所涉范围以市场监督、行政机关申请强制拆除违法建筑、城市管理为主，分别占比32%、19.5%、17%。

（四）行政机关负责人出庭应诉情况

近三年行政机关负责人出庭应诉情况良好，分别为88%、

100%、100%，行政机关负责人出庭应诉率逐年提升，未再出

现仅委托律师或工作人员出庭情况。出庭应诉过程中，部分负责人能出庭出声，积极应对诉辩争议，有利于矛盾化解。

（五）行政争议实质性化解情况

2018年以来，法院探索建设符合我区实际的行政争议调解机制，会同政府法制部门就成立行政争议调解中心相关事宜达成一致，成立行政争议调解中心，并于12月初以府院联合发文形式出台行政争议调解规则。同时，从2019年以来，与司法局建立了败诉预警对接机制，对可能败诉案件提醒行政机关自我纠错、调解，引导实质性化解。三年调撤案件分别为11件、15件、11件。

二、存在的问题

（一）对行政行为的程序仍未有足够的重视

近三年多件涉及农村房屋违建拆除的行政案件，行政机关因未作出行政强制决定、未告知相对人救济途径就对违法房屋进行拆除而多次败诉；又如道路运输管理部门在查处道路运输违法行为过程中，对可能涉嫌超越经营范围的车辆，违法进行查扣，影响当事人合法经营。尽管对于违法行为应当进行处理，但是忽略了程序合法性，仍然容易导致行政争议的发生。

对于非属于自身职权范围内的申请等事由，未能准确适用《浙江省行政程序办法》中关于移送、答复的相关规定，导致存在未能书面答复、及时移送等违法情况。

（二）行政过程中未能审慎认定案件事实

法院一审审结案件中，行政机关未能审慎认定事实导致行政争议的案件数量较多。如社会保险行政部门选择性认定案件事实，作出不予认定工伤决定理由前后逻辑矛盾；规划执法部门在针对违规室内装修行为进行查处时，对于违规程度未能作出正确认定，从而认为自己已经执法到位，最后导致败诉情况产生。

（三）执法规范化水平仍有待提升

一是越权执法、无依据执法行为时有发生。从近年来败诉案件发生原因来看，行政机关在行政管理过程中，仍存在为达目的，规避法定程序，投机取巧的行为。二是行政机关选择性执法、被迫性执法明显。行政非诉强制执行案件中，大量涉及非法占地建造违法建筑的案件在法院裁定准予执行后，确定的实际执行单位未能实际执行到位，裁执分离执结率低。

（四）行政机关消极应对协调、调解建议

对行政机关可能败诉的案件，法院都会积极引导行政机关通过调解或案外执行协商、协调，促进行政争议实质性化解。但部分行政机关依法行政重要性认识不高、对败诉后果认识不足，消极推诿法院协调建议的情形时有发生。

（五）行政机关未能充分履行职权

近三年，精装修商品房备案引发的行政争议明显上升，

涉及面广、矛盾冲突激烈。主要原因在于住建等行政机关未能准确定位，“放管服”改革后其仍具有监管职能，过于放权，一味追求效率、效益，未充分发挥备案过程中法律规定的监督职能，导致精装修商品房质量问题频发，社会不稳定因素增加，市场秩序混乱，行政行为公信力、权威性受损。

三、建议

（一）科学严谨、源头治理，确保依法行政

坚持科学严谨，依法依规，实事求是，及时、准确查清案件事实，保证调查程序合法、结果公正。要切实增强程序意识，进一步规范使用行政文书，如权利义务告知书、勘验笔录、询问笔录、送达回证等记录具体行政行为程序的书面材料，使行政行为制度化、程序化，防止遗漏，最大限度地避免因程序问题而影响到具体行政行为的合法性。要切实增强证据意识，在履行行政活动中主动收集相关证据，这样既可以最大限度地维护行政相对人的合法权益，对行政机关本身也是一种保护，能有效避免行政纠纷的发生。要正确行使行政裁量权，细化标准幅度，确保法律适用得当。要分析研判行政败诉原因、行政执法共性问题，从源头筑牢行政行为规范化的堤坝。

（二）规范应诉、有效应诉，促进应诉工作规范化

随着我国法治进程的推进，公民的法律意识和维权意识都不断提高，行政诉讼案件也呈增长之势。行政机关法定代表人的行政首长，应认清并适应这种新情况，转变观念，引起重视，积极应诉，主动配合法院工作，及时提供相关证据并出庭答辩，争取妥善解决问题。在重视行政机关负责人出庭应诉的基础上，切实提升负责人出庭应诉能力，督促负责人主动参与实质性化解行政争议；针对涉及重大公共利益、社会关注度高或可能引发群体性事件的行政诉讼案件，行政机关主要负责人应带头出庭应诉，并就实质性化解行政争议发表意见。

（三）主动纠错、强化调解，加强府院沟通协调

对行政行为确实存在违法或不当之处已经引发行政争议的，行政机关应当坚持“有错必纠”，勇于“刀刃向内”，在第一时间全面审查行政行为的合法性和合理性，与法院积极沟通，及时启动纠错程序，依法变更、撤销或及时履职。建立健全行政机关与人民法院沟通协调机制，积极探索解决行政争议的有效途径。在诉讼前，行政机关要及时就履行职权中遇到的困难和问题与法院沟通，寻求司法保障和法律服务。在诉讼中，行政机关与法院加强案外协调，主动化解纠纷，消除对立情绪，树立行政机关依法行政的良好形象。在诉讼后，健全司法建议反馈长效机制，人民法院根据案件中反映的实施具体行政行为中的问题，针对性地提出司法建议，行政机关应当及时研究办理，并把采纳司法建议的情况及时向法院反馈。 

（四）加强培训，健全机制，强化行政执法监督

要建立健全行政执法责任制，认真落实错案责任制，做到职责明确，权责清晰，有法必依，有错必究。加强对行政执法人员的培训和教育，尤其要切实提高直接面对人民群众的基层行政执法人员的业务素质和执法水平，保证行政执法工作的合法、规范、高效。要加强行政监督机构建设，切实履行行政执法监督职责。进一步加强政府法制工作机构建设，挑选政治素质高、业务能力强的人员充实行政执法监督队伍，使政府法制机构的设置和行政执法监督工作任务相适应。完善行政执法监督制度体系，落实行政执法监督各项制度，创新行政执法监督方式，提高执法监督的针对性、实效性。