为了进一步促进我区贯彻实施《舟山市国家级海洋特别保护区管理条例》（以下简称《条例》），切实做好生态环境保护，着力推进保护区生态和经济协调发展，按照区人大常委会年度工作安排，今年4-5月份，区人大常委会执法检查组对《条例》实施情况进行执法检查。执法检查组听取了浙江普陀中街山列岛特别保护区管理局（以下简称保护区管理局）、区海洋与渔业局相关情况的汇报，并赴东极开展检查，实地查看保护区内海域及重点保护岛礁。与镇、社区、村社干部、渔民代表、企业代表、相关部门负责人等进行座谈交流。现将此次执法检查情况报告如下：

一、贯彻实施《条例》的主要成绩

从执法检查情况看，《条例》颁布一年以来，保护区管理局、区海洋与渔业局等有关职能部门及当地政府围绕职责范围和《条例》要求，开展了一系列执法、宣传、保护和生态修复工作，较好地保持了普陀中街山列岛的生态环境，为保护区的生态和资源协调发展提供了保障。

1、强化组织领导，不断增加了财力投入。加强了保护区的机构建设，一年来，配强了力量，提高了监管执法能力。落实监管职能要求，使现有的监管执法力量发挥更大作用。保护区管理局、区海洋与渔业局等各职能部门与当地政府认真执行《条例》和上级有关要求，努力履行对保护区监管的工作职责，不断完善工作机制，十分重视保护区的监管执法工作。从2017年10月份开始区海洋与渔业局派执法人员常驻保护区管理局开展执法检查。区人民政府设立保护区专项建设管理资金，核定150万元作为管理和执法船舶的维修保养经费。同时，保护区建设项目被列入省海洋环保项目，每年项目资金200万，使保护区的财力得到了一定的保障。

2、加强基础设施建设，提升了监控管理能力。设置保护区界碑、示意图、海洋牧场警示牌、大型生态修复区和生态养殖区示意图、警示浮漂等基础管护设施。在封闭式保护区叶子山岛和石柱山岛安装了2套数字视频监视系统，进行24小时实时监控。为提高监控在雾天和夜晚的能见度，启动监控升级建设工程，在四个封闭式重点保护岛礁建设高清热成像数字视频监控系统，不断提升监管科技化水平。

3、加大执法力度，提高了执法成效。保护区管理局按照法定职责和工作要求，牢牢树立履职意识，一手抓监管，一手抓执法，不断发挥执法的惩戒和威慑作用，坚持严格依法办事，注重日常监督检查与专项整治相结合，全面加强保护区的监督执法。海上，建立了渔政船为执法主体，休闲渔船为辅助的管护网络。渔政船坚持重点区域每天巡护，非重点区不定期巡护，76艘休闲渔业船为信息船，为渔政船精准打击非法捕捞行为提供准确信息。陆上，建立义务保礁队和护渔队伍，开展日常巡逻及时处置各类突发事件。自《条例》实施以来，共查处各类违法、违规渔船16艘，劝阻有违规动向的行为50多起，有效地打击了各类违法违规行为。

4、加大保护力度，强化了生态修复。一是采取设立封闭式岛礁保护区等切实有效的保护措施，对重要区域进行重点保护。二是委托省海洋水产研究所对保护区的生态环境进行检测。三是会同相关职能部门采取投放各类人工渔礁、人工藻礁，放流厚壳贻贝苗种等相关增殖放流的人工修复措施。在今年已启动的国家绿色渔业实验基地海洋生态牧场建设中，增投人工渔礁5.3万立方及增值放流大黄鱼、黑鲷、梭子蟹等苗种，切实抓好了海洋生态修复工作。

5、注重宣传教育，营造了良好氛围。《条例》颁布后，全区各级政府职能部门积极开展系列宣传活动。一是利用媒体形式宣传，通过网络、宣传窗等媒体多层次进行广泛宣传教育。二是利用会议形式宣传，召开渔民群众座谈会、法制讲座等宣传《条例》。三是利用走访形式宣传，运用镇网格走访平台，向辖区内的渔民群众进行宣传。四是编印学习本、宣传问答单页等材料发放到各渔村、渔港、旅客、钓客和相关企业员工进行知识普及，使《条例》的宣传教育取得一定的成效。

二、存在的主要问题

从这次执法检查的情况来看，自2017年3月1日《条例》颁布实施以来，各相关职能部门在贯彻实施《条例》中做了大量工作，取得了一定的成绩，但也发现了一些不容忽视的问题，主要集中在以下方面：

1、《条例》认识不到位，管理体制不顺畅。从《条例》实施实际效果看来，群众对保护区的保护意义认识不深，相关职能部门对《条例》规定的自身职责知之甚少，认识不足且没有引起足够重视。同时，保护区的管理体制、工作机制存在不少矛盾问题。目前的保护区管理局只是区海洋与渔业局的延伸，缺乏对其它职责部门的协调统筹。各部门各自为政，执法多头，未能有效整合，形不成合力。保护区管理局和东极镇政府两个行政主体单位存在职责交叉、条块责权不清等管理问题，缺乏有效的职能分工和统一管理。

2、执法力量不适应实际工作需要。保护区管理局存在力量薄弱、能力不匹配、保障不到位、执法效率低等问题。现有的12名人员多数是聘用人员，没有身份编制，不具备执法资格，处于违法执法的尴尬局面。海洋执法装备不足，难以深入开展执法工作。保护区内的重点保护岛礁保持着自然地形地貌，渔政船无法停靠，为开展执法检查工作带来诸多不便。由于执法力度不足，装备欠缺，造成偷鱼、电鱼、违法捕捞贝藻类、使用破坏性辅助工具进行潜水捕捞等行为的现象仍不同程度地存在。此外，进行违法捕捞贝藻类、鱼类等人员配备高速快艇等高端设备，更为执法检查工作带来困难。同时对违法的鉴定能力不足，价值难以评估，对执法执行带来难度。

3、环保设施不够完善。在岛上，生活垃圾处理能力不足，保护区内景点的垃圾箱配套数量欠缺，难以满足游客需求。污水处理设施建设进展不快，目前只有东福山采用A2O二级污水处理工艺，其他岛屿生活污水处理系统相对薄弱。受特定的季节、风向、潮汐等因素影响，海面垃圾漂浮物及绿色海藻大量涌入保护区近海海域，破坏了海洋生态系统。

4、《条例》细化不明，实施效果欠佳。《条例》及相关规定可操作性不足。如《条例》规定“未取得捕捞许可证的，不得从事贝藻类捕捞活动”，但实际情况中，保护区内贝藻类捕捞开采活动频繁而区渔业行政主管部门未发布一本贝藻类捕捞许可证。《条例》明确规定的海钓许可制，在实施一年多以来已受理签发4388本，海钓证的低门槛签发对保护区内的海钓行为起不到控制作用，一定程度上造成自然生态资源的破坏。

5、《条例》宣传密度不强。对《条例》相关知识的宣传教育缺乏深度和广度。当地居民、旅游者等相关人士对保护区内环境保护意识不够强，执行《条例》相关规定还不够自觉。缺乏禁止偷鱼、电鱼、违法捕捞贝藻类、使用破坏性辅助工具进行潜水捕捞等违法行为的相关法律法规宣传，缺少违法典型案例的报道，没有发挥应有的警示作用。

三、意见和建议

1、理顺运行机制，强化制度建设。学习和借鉴外地在管理局和当地政府机构设置上的成功经验，理顺保护区管理机构的设置，建立规划科学，管理有序，权责明确，运行高效的行政管理体制。 从有利于生态环境保护和资源修复的角度出发，积极开展将管理局和东极镇人民政府合署办公的可行性研究。加强与环保、边防、海事、旅游、农林等多个相关职能部门的沟通和协调，提升行政执法效力，积极探索建立综合执法局（或大队），统筹各相关部门的执法力量。定期组织开展联合执法和专项执法行动，加大对破坏保护区海洋资源行为的处罚力度。根据《条例》及其相关规定的要求，制定生态环境保护与恢复、公众参与、日常巡护、防治海洋污染及自然灾害应急预案等制度。

2、加强规划编制，提高经费投入。根据保护区实际情况，制定科学合理的规划，要抓紧制定保护区总体规划和有关专项规划。充分发挥保护区海岛和海域的资源优势，打造富有海岛特色的生态经济功能区，以带动和促进海岛经济的发展。积极争取上级部门的重视和支持，加大海洋保护区科研经费、装备经费、资源修复经费等支持力度，促进保护区内规划、科研、管理、宣教等工作的进一步提高。

3、细化《条例》规定，夯实执法基础。在《条例》实施的过程中，要收集相关职能部门对《条例》的意见反馈。并以此为基础，将《条例》的相关规定进行细化。一是要提高海钓证准入门槛，加强对资源的保护导向。二是细化贝藻类捕捞许可证的发放工作。三是制定补充规定，根据不同海洋生物的习性将禁渔期、禁渔区进行细致划分，提高海洋资源的保护力度。

4、推进信息建设，提升监管能力。一是建立远程立体数字监控系统。充分利用热成像远程数字监控、无人飞机等高科技设备，构建海、陆、空立体化全程实时监控系统，提高管控水平。二是建设可视化动态集成与分析系统。通过雷达、北斗、AIS以及视频监控等进行大数据采集与融合分析，降低执法成本，提高执法效率。三是建设综合信息指挥中心。将远程立体数字监控系统和动态集成与分析系统进行整合，及时掌握保护区海域的实时信息。积极打通与相关职能部门的数据共建公用渠道，促进信息共享，实现数据的增值和高效融合，增强政府对保护区的监管能力。

5、优化基础设施，加快环境整治。一是加快污水处理设施的建设，减少生活污水直排，降低海水富营养化，控制浮游藻类过度繁殖的生态现象。二是完善垃圾处置基础设施的建设，在人流量较多的景点增设垃圾箱，减少随地乱扔垃圾的现象。垃圾箱的设计最好与保护区周围环境相适应，与海岛保护所要突出的主题相益彰。同时，做好海洋养殖场及海上作业船舶的污水及垃圾处理，增配废水、垃圾收集设施，做好垃圾集中收集、转运等工作。三是做好海面漂浮垃圾的拦截、收集、转运等工作，进一步完善近岸海域海面漂浮垃圾监管处置工作。

6、多方协同发力，提升管理力度。由于保护区内违法范围广，手段多样，人员复杂，这要求各职能部门加强协作、加强信息沟通。一是可以从有关部门抽调执法人员加强执法力量。定期或不定期开展执法行动，对执法人员进行系统性培训，提高业务水平。二是增添执法设备，如添置小快艇，提高执法执行率，对违法捕捞等行为进行精准、有力的打击。三是加大执法力度，加强岸线巡查工作，加大处罚力度，对违法犯罪分子形成有效的震慑。

7、加大宣传力度，提升保护意识。采取多种形式开展国家级保护区及国家级海洋公园的宣传工作，强化各类违法行为的预警性教育。一是由保护区管理局牵头联系拍摄《条例》宣传片，在客轮上面向游客和渔民循环播放。二是加强对当地居民的宣传力度，提高居民参与生态保护的意识。三是引导导游对游客进行常态化提醒，在导游过程中，加入生态保护知识的普及。四是加大有关偷鱼、电鱼、违法捕捞贝藻类、使用破坏性辅助工具进行潜水捕捞等违法行为及其处罚的典型案例的报道，积极发挥警示作用。

8、加紧探测保护区内海洋生物资源分布。探测海洋生物资源，不仅有利于保护区内的海洋生态，也有利于开发海洋资源，有利于实施科技兴海、兴渔战略，建设海洋强区，同时也可为休闲渔业和保护区的规划提供依据。要加大工作力度，推进海洋生物资源探测工作，结合国家级海洋牧场示范区建设，推动我区休闲渔业发展，促进渔业产业供给侧改革。以海洋生态修复项目为抓手，加快保护区的岛礁生态修复，改善海域生态环境，促进生态文明。

区人大常委会执法检查组